Dalle ex-Ipab alle ASP: è sufficiente?

Articolo a cura di Vittorio Severi, Direttore Andigel, già DG Forlì e direttore integrazione socio-sanitaria Emilia-Romagna

La Regione Emilia-Romagna ha determinato la trasformazione delle Ipab in Asp nell’ambito del processo di riorganizzazione del sistema integrato dei servizi sociali e sanitari che ha preso le mosse dalla l.328/2000 ed ha avuto attuazione attraverso la Legge Regionale 2 /2003. Un percorso messo a punto con il coinvolgimento dei Comuni, delle Aziende sanitarie, delle Ipab e degli stessi operatori del privato sociale e privato che intervengono in questi ambiti, chiamandoli a confronto, prima nella predisposizione della normativa e poi nella attuazione della pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi. Quindi, coinvolgendo tutti i soggetti dall’elaborazione del Profilo di Comunità e a seguire a quella dei Piani attuativi.

È stato ridisegnato l’intero sistema di committenza e di rapporto col sistema dei servizi a partire dalla costituzione dei Comitati di Distretto, che vedono partecipi i Comuni e i distretti sanitari, i quali congiuntamente hanno costituito uffici di piano per programmare l’esercizio delle funzioni sociali e socio-sanitarie, l’elaborazione dei Piani sociali e socio-sanitari di Zona, i programmi di area, l’accreditamento, il monitoraggio e controllo, il sistema di accesso. Attualmente, in Regione Emilia-Romagna sono attive 8 aziende sanitarie, 40 Distretti sociali e socio-sanitari.

Da 257 Ipab a 34 Asp

In questa prospettiva la trasformazione delle Ipab è stata orientata prevalentemente verso la costituzione di Aziende di Servizi alla Persona aventi personalità giuridica di diritto pubblico, dotate di autonomia statutaria, gestionale, patrimoniale, contabile e finanziaria e non a fini di lucro, che adottano un bilancio economico patrimoniale e svolgono la loro attività secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e ricavi.

Il processo di trasformazione avvenuto accompagnando le nuove aziende attraverso la definizione di atti successivi (circa 15 nei primi 10 anni) che hanno consentito di mettere a sistema tutti gli aspetti relativi alla loro gestione e amministrazione

A partire da 257 Ipab, a seguito di fusioni, depubblicizzazioni ed estinzioni si è arrivati ad una situazione che vede attive 34 ASP su tutto il territorio regionale mentre 3 Ipab sono ancora attive e devono ancora trasformarsi.

In questo contesto l’ASP, che ha tra i propri soci tutti i Comuni del Distretto, diviene il principale braccio operativo degli EE.LL. per l’erogazione dei servizi sociali, educativi e socio sanitari.

I benefici della sinergia tra Comuni

Questa cooperazione tra Comuni e Asp ha permesso di:

• Mantenere e ampliare i servizi di welfare anche nel corso degli anni in cui i Comuni hanno dovuto tagliare drasticamente il numero dei componenti dei propri uffici;
• Assicurare il mantenimento in capo al pubblico del know how che gli consente di esercitare compiutamente le funzioni di indirizzo e di controllo del sistema pubblico dei servizi, che si avvale anche di apporti molto rilevanti degli operatori del privato sociale e del privato;
• Assicurare una gestione pubblica diretta dei servizi sufficientemente ampia da definire standard qualitativi di riferimento per tutto il sistema;
• Affrontare emergenze e criticità sociali e socio-sanitarie senza tralasciare di supportare i cittadini a partire dai più fragili;
• Sperimentare nuove forme di risposta a bisogni mutevoli e segnati dalle dinamiche socio-demografiche, sociali e anche epidemiologiche che hanno caratterizzato questi ultimi anni.

Tutto questo è avvenuto non senza difficoltà di carattere economico e finanziario, che sono in buona parte determinate dalla attuale normativa nazionale che regola la vita amministrativa delle ASP e che ne mette a rischio il futuro.

I nodi ancora aperti: personale, Iva e fiscalità

Si segnalano prioritariamente tre tematiche per quanto concerne:

• Il personale e i relativi oneri contributivi: le ASP risultano integralmente gravate dagli oneri economici legati alla gestione del personale dipendente, tra cui i costi per malattia, maternità e permessi, senza poter accedere alle tutele previste per i datori di lavoro privati, come le indennità a carico dell’INPS. Tale situazione determina un “doppio costo” (garantire servizi essenziali tramite sostituzioni di assenze) e si configura come evidente squilibrio rispetto alle condizioni applicabili agli operatori privati.
• Il regime IVA e concorrenza: Le ASP operano generalmente in regime di esenzione IVA per le attività socio-assistenziali cosa che impedisce di fatto la detrazione dell’IVA sugli acquisti, trasformando l’imposta in un costo effettivo di esercizio e non recuperabile diversamente da quanto avviene per gli altri operatori economici determinando un ulteriore svantaggio competitivo.
• La fiscalità: relativamente all’IRES non vi è certezza circa le esenzioni applicabili mentre per quanto riguarda l’IRAP molte regioni, compreso l’Emilia-Romagna, mantengono l’8,5% sul costo del personale come previsto per tutte le Amministrazioni pubbliche mentre ai soggetti privati si applica al massimo il 3,9%, così come è necessario stabilire espressamente che le ASP sono tra i soggetti ammessi all’esenzione dell’IMU.

In relazione alle intenzioni del CNEL di proporre un DDL che intervenga a rivedere la normativa in capo alle ASP, si auspica che non manchino di essere trattati e risolti questi temi, che sono cruciali per assicurare la continuità e lo sviluppo ulteriore dell’apporto indispensabile delle ASP al sistema pubblico integrato dei servizi sociali e socio-sanitari.

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