Di Rosa Sciatta Avvocato esperto di mobilità sanitaria; Docente di Diritto pubblico
La sentenza delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione n. 3868 del 20 febbraio 2026 pone una pietra miliare in un ambito nevralgico del diritto sanitario e del pubblico impiego contrattualizzato, sciogliendo definitivamente i nodi relativi alla natura giuridica delle procedure di conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa e alle conseguenze sul riparto di giurisdizione.
La vicenda processuale e il quadro giuridico
Il tema assume rilevanza sistematica alla luce delle modifiche introdotte dall’art. 20 della legge n. 118 del 5 agosto 2022 all’art. 15, comma 7-bis, del d.lgs. n. 502/1992, che hanno profondamente inciso sulla dinamica selettiva. La vicenda trae origine dall’impugnazione, dinanzi al T.A.R. Liguria, del provvedimento di conferimento di un incarico quinquennale di direzione di struttura complessa “Liguria” (ruolo sanitario, profilo veterinario) adottato dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Piemonte Liguria e Valle d’Aosta. La ricorrente, classificatasi seconda, contestava la legittimità della procedura. Il giudice amministrativo, tuttavia, ritenendo la questione rilevante, nuova e caratterizzata da difficoltà interpretative e rilevando un contrasto giurisprudenziale circa la giurisdizione, ha attivato il rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c., chiedendo alla Corte di cassazione di chiarire se la procedura in questione debba qualificarsi o meno come concorso pubblico per l’assunzione.
Le ragioni e il perimetro del rinvio
Il rinvio si inserisce in un contesto interpretativo caratterizzato da un duplice orientamento: da un lato, quello tradizionale (C.d.S., III, n. 3245/2014; C.d.S., III, n. 3025/2017; C.d.S., III, n. 4879/2017; C.d.S., III, n. 4217/2018; C.d.S., III, n. 1850/2019; T.A.R. Puglia-Lecce, II, n. 639/2023) – consolidato anche nella giurisprudenza delle Sezioni Unite (tra le tante: Cass., S.U., n. 6075/2013; Cass., S.U., n. 2290/2014; Cass., S.U., n. 9281/2016; Cass., S.U., n. 4227/2017; Cass., S.U., n. 6455/2020; Cass., S.U., n. 19668/2020; Cass., S.U., n. 13491/2021; Cass., S.U., n. 27743/2022; Cass., S.U., n. 4773/2023), peraltro ribadito anche successivamente alla novella legislativa del 2022 (T.A.R. Lombardia, Milano, V, n. 2872; T.A.R. Puglia, Bari, I, n. 1342/2023; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 1012/2023; T.A.R. Piemonte, I, 1149/2022, TAR Liguria, II, n. 191/2024; C.d.S., III, 19.7.2024, n. 6534; T.A.R. Sicilia, n. 1731/2025), che riconduce tali controversie alla giurisdizione del giudice ordinario; dall’altro, una linea più recente, affermatasi in sede di giurisdizione amministrativa (cfr. C.d.S., III, n. 8344/2024; C.d.S., III, n. 578/2025; C.d.S., III, 3684/2025), che, valorizzando proprio la riforma del 2022 e, in particolare, il venir meno del carattere fiduciario del conferimento dell’incarico da parte del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria, tende a qualificare la procedura come concorsuale (questa una delle ragioni, ma non l’unica, poste a fondamento della tesi), con conseguente attrazione nella giurisdizione amministrativa in forza dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001.
Le Sezioni Unite affrontano preliminarmente il perimetro del quesito, chiarendo che il rinvio pregiudiziale ha ad oggetto non la decisione del caso concreto, bensì l’interpretazione della disciplina normativa rilevante che diventa oggetto, nella sentenza, di una dettagliata ricognizione. In particolare, la Corte è chiamata a stabilire se, alla luce del nuovo assetto normativo posto con la novella del 2022, il conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa integri una procedura concorsuale per l’assunzione ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001.
Il quadro normativo
La ricostruzione del quadro normativo evidenzia come, sin dall’origine, il legislatore abbia distinto tra accesso alla dirigenza sanitaria – che avviene mediante concorso pubblico – e attribuzione degli incarichi dirigenziali, che si collocano nella fase di gestione del rapporto di lavoro. La riforma del 2012 (c.d. “decreto Balduzzi”) aveva già accentuato la procedimentalizzazione della selezione, introducendo una valutazione comparativa e la formazione di una terna di idonei. La successiva novella del 2022 ha ulteriormente rafforzato tale assetto, imponendo la formazione di una graduatoria e vincolando il direttore generale alla nomina del candidato con il miglior punteggio. È proprio su questo profilo che si innesta il contrasto interpretativo. Secondo una parte della giurisprudenza amministrativa, il venir meno della discrezionalità fiduciaria e la centralità della graduatoria avrebbero trasformato la procedura in un vero e proprio concorso. Le Sezioni Unite, tuttavia, respingono tale impostazione, riaffermando una distinzione concettuale fondamentale: non ogni procedura comparativa è un concorso pubblico.
Sciogliere il nodo: la sentenza della Cassazione
La Corte individua la chiave interpretativa nella funzione della procedura. È a questa che bisogna guardare per sciogliere il nodo. Il concorso pubblico è finalizzato all’instaurazione di un nuovo rapporto di lavoro, mentre il conferimento dell’incarico di struttura complessa si inserisce in un rapporto già esistente, riguardando soggetti che hanno già superato un concorso per l’accesso alla dirigenza sanitaria. Ne consegue che la procedura in esame non ha natura costitutiva del rapporto di lavoro, ma attiene alla sua gestione. In questa prospettiva, anche il vincolo del “miglior punteggio”, introdotto dalla riforma del 2022, che ha largamente innovato la disciplina del conferimento degli incarichi di direttore di struttura complessa, prevedendo la formazione di una graduatoria e l’obbligo per il Direttore Generale di nominare il candidato che lo aveva raggiunto, non ha mutato la natura giuridica dell’istituto.
Concorso o conferimento di incarico dirigenziale?
Non va dimenticato che con la novella del 2022 la discrezionalità del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria nell’attribuzione dell’incarico è stata notevolmente ridotta, se non addirittura soppressa. Esso incide sulle modalità di esercizio del potere datoriale, limitandone la discrezionalità, ma non trasforma la procedura in un concorso in senso tecnico. L’atto finale continua a essere espressione dei poteri del datore di lavoro pubblico, esercitati secondo i moduli del diritto privato ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 165/2001 con l’ulteriore precisazione che i provvedimenti adottati dalle Aziende Sanitarie sono da considerare come riguardanti la sfera del diritto privato anche se si tratta di atti di macro organizzazione, diversamente da quanto stabilito per le Amministrazioni pubbliche in genere e in coerenza con il carattere imprenditoriale delle stesse Aziende Sanitarie che è strumentale al raggiungimento del fine pubblico che perseguono (tra le altre: Cass., S.U. n. 17783/2013; Cass., S.U., n. 15304/2014; Cass., S.U., n. 25048/2016; Cass., S.U., n. 4227/2017). Da tale ricostruzione discende la soluzione della questione di giurisdizione. Poiché la procedura non integra un concorso per l’assunzione, non trova applicazione l’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, che attribuisce al giudice amministrativo le controversie in materia concorsuale.
Di chi è la giurisdizione, quindi?
Le Sezioni Unite ribadiscono quindi la giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, su tutte le controversie relative al conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa. Il principio di diritto enunciato assume portata generale e si colloca in linea di continuità con l’orientamento tradizionale, pur tenendo conto delle interpretazioni più recenti fornite dal Consiglio di Stato che, valorizzando la riforma del 2022 e la ratio legis della stessa, tendeva a qualificare la procedura come concorsuale. La decisione offre un chiarimento definitivo su una questione che aveva generato molta incertezza applicativa, soprattutto dopo la novella legislativa del 2022 sull’art. 15, comma 7-bis, del d.lgs. n. 502/1992, riaffermando la centralità del criterio funzionale nella qualificazione delle procedure selettive nel pubblico impiego sanitario.
Conclusione: conferme e novità
La sentenza contribuisce a preservare la distinzione tra fase di accesso e fase di gestione del rapporto di lavoro, evitando un’estensione indebita del modello concorsuale e garantendo coerenza sistematica al riparto di giurisdizione. Tale ricostruzione inoltre si inserisce in un solco già delineato dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte Cost. sent. n. 275 del 2001) secondo cui il legislatore ha inteso ricondurre le posizioni soggettive dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni — dirigenti inclusi — nell’alveo dei diritti tutelabili ai sensi dell’art. 2907 cod. civ., secondo l’interpretazione evolutiva accolta dalla giurisprudenza di legittimità. Ne deriva un quadro sistematico nel quale la dimensione contrattualizzata del rapporto di lavoro pubblico assume un ruolo centrale anche nella definizione degli strumenti di tutela, incidendo in modo significativo sull’individuazione del giudice competente.
LA SENTENZA:
